某單位在人口集中地區焚燒廢舊塑料，經監測，煙塵超標排放。環境執法人員在對焚燒廢舊塑料違法行為的處理過程中，對法律適用問題產生了分歧。
有的執法人員認為，這種行為屬于超標排放，且超標排放的處罰罰則較重，根據從重原則，應該適用《大氣污染防治法》第四十八條實施處罰。也有執法人員認為，超標排放是焚燒廢舊塑料的一種較重的后果，既然對焚燒廢舊塑料有特別的規定，就應當適用這種違法行為的特別規定，即《大氣污染防治法》第五十七條規定。對此，筆者同意第二種意見。
兩種法律規定均與此違法行為相關
《大氣污染防治法》第四十八條規定，違反本法規定，向大氣排放污染物超過國家和地方規定排放標準的，應當限期治理，并由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門處一萬元以上十萬元以下罰款。《大氣污染防治法》第五十七條規定，在人口集中地區和其他依法需要特殊保護的區域內，焚燒瀝青、油氈、橡膠、塑料、皮革、垃圾以及其他產生有毒有害煙塵和惡臭氣體的物質的，由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門責令停止違法行為，處兩萬元以下罰款。
環境保護部2009年頒布的《規范環境行政處罰自由裁量權若干意見》中提出:特別法優先適用規則，即同一機關制定的環境法律、行政法規、地方性法規和規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定。同時規定的，從一重處罰，即同一環境違法行為，同時違反具有包容關系的多個法條的，應當從一重處罰。
那么在本案的法律適用問題上，必須明確本案違反的兩個法律條文之間是否屬于一般規定與特別規定的關系，還是具有包容關系。
筆者認為，這兩個法律條款之間不存在包容關系。環境保護部2009年頒布的《規范環境行政處罰自由裁量權若干意見》中，對包容關系的多個法條做了舉例說明。如在人口集中地區焚燒醫療廢物的行為，既違反《大氣污染防治法》第四十一條“禁止在人口集中區焚燒產生有毒有害煙塵和惡臭氣體的物質”的規定，同時又違反《固體廢物污染環境防治法》第十七條“處置固體廢物的單位，必須采取防治污染環境的措施”的規定。
由于“焚燒”醫療垃圾屬于“處置”危險廢物的具體方式之一，因此，違反《大氣污染防治法》第四十一條規定禁止在人口集中區焚燒醫療廢物的行為，必然同時違反《固體廢物污染環境防治法》第十七條必須依法處置危險廢物的規定。原國家環保總局環函〔2003〕166號《關于對同一行為違反不同法規實施行政處罰時適用法規問題的復函》也有相同規定。由此可見，這兩個相關法條之間存在包容關系。
選擇適用法律應先確定有無特殊情形
因此，對于此類違法行為觸犯的多個相關法條，環保部門應當選擇其中處罰較重的一個法條給予定性并量罰。這兩個規定的行為性質是一樣的，都規定對“違法處置危險廢物”實施處罰。而對于本案，兩個條款規定不盡一致。
其次，兩個條款之間應適用特別條款優先原則。環境保護部出臺的《限期治理管理辦法(試行)》中第三條規定，排放水污染物超標或者超總量，但有特別情形之一，法律、法規相關條款另有特別規定的，適用特別規定，不適用限期治理。
特別的情形下雖然超標排污，但適用特別的條款，而不適用超標排污的罰則條款。本案是關于大氣超標排放的違法行為法律適用的爭議，在沒有其他明確規定的情況下，應當參照水污染防治的有關規定，即適用特別法《大氣污染防治法》第五十七條規定進行處罰。
綜上，當執法人員遇到大氣、水、噪聲等污染物超標排放時，應首先確定有無適用特殊的情形，而不能簡單認定為適用超標排放條款進行處罰。
